C DANS l'AIR N°154 : Une proposition de loi visant à renforcer la protection animale


" Une société ne peut se dire ni civilisée, ni socialement évoluée, si elle ne respecte pas les animaux et si elle ne prend pas leurs souffrances en considération " disait le Professeur Alfred Kastler, prix Nobel.

La proposition de loi visant à renforcer la lutte contre la maltraitance animale a été déposée le 14 décembre 2020 par les députés Loïc Dombreval, Dimitri Houbron et Laëtitia Romeiro Dias et plusieurs de leurs collègues. Le gouvernement a engagé la procédure accélérée le 14 décembre 2020.

Cette proposition comporte diverses dispositions pour lutter contre la maltraitance des animaux domestiques et des animaux sauvages captifs et améliorer leurs conditions de détention. Les députés doivent l'examiner en séance publique du 26 au 29 janvier 2021. Tour d’horizon des principales mesures.


Lutte contre les abandons des animaux domestiques

On dénombre chaque année, sur le territoire métropolitain, plus de 170.000 abandons de chiens et chats. Afin de lutter contre les abandons d'animaux de compagnie (chiens, chats, poissons, rongeurs oiseaux...) et des équidés (chevaux, poneys, ânes) et limiter les achats impulsifs, la proposition de loi instaure un certificat de connaissance lors de la première acquisition d'un animal domestique. Le texte propose également de généraliser la stérilisation et l'identification des chats errants par les communes et durcit la législation sur la cession des nouveaux animaux de compagnies (NAC).

Des mesures particulières sur les équidés sont également introduites, notamment une procédure nouvelle de vente forcée pour les équidés abandonnés chez un professionnel, pour faire face aux difficultés que pose aujourd’hui l’abandon des équidés en France.


Renforcement des sanctions contre la maltraitance des animaux domestiques

L’article 521-1 du code pénal prévoit déjà que « Le fait, publiquement ou non, d'exercer des sévices graves, ou de nature sexuelle, ou de commettre un acte de cruauté envers un animal domestique, ou apprivoisé, ou tenu en captivité, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.

En cas de condamnation du propriétaire de l'animal ou si le propriétaire est inconnu, le tribunal statue sur le sort de l'animal, qu'il ait été ou non placé au cours de la procédure judiciaire. Le tribunal peut prononcer la confiscation de l'animal et prévoir qu'il sera remis à une fondation ou à une association de protection animale reconnue d'utilité publique ou déclarée, qui pourra librement en disposer.

Les personnes physiques coupables des infractions prévues au présent article encourent également les peines complémentaires d'interdiction, à titre définitif ou non, de détenir un animal et d'exercer, pour une durée de cinq ans au plus, une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l'infraction. Cette interdiction n'est toutefois pas applicable à l'exercice d'un mandat électif ou de responsabilités syndicales.

Les personnes morales, déclarées pénalement responsables dans les conditions prévues à l'article 121-2 du Code pénal, encourent les peines suivantes :

-l'amende suivant les modalités prévues à l'article 131-38 du Code pénal ;

-les peines prévues aux 2°, 4°, 7°, 8° et 9° de l'article 131-39 du Code pénal.

Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux courses de taureaux lorsqu'une tradition locale ininterrompue peut être invoquée. Elles ne sont pas non plus applicables aux combats de coqs dans les localités où une tradition ininterrompue peut être établie.

Est punie des peines prévues au présent article toute création d'un nouveau gallodrome. »

Mais la proposition de loi prévoit de durcir les sanctions pour prendre en compte les circonstances aggravantes suivantes :

  • lorsque ces faits sont commis par le propriétaire ou le détenteur de l'animal ;

  • lorsqu'ils ont conduit à la mort de l'animal ;

  • en cas d'abandon d'un animal domestique à proximité d’une route, d’un axe routier ou sur une aire de repos, l’abandon dans ces circonstances sera passible à l'avenir de 5 ans de prison et 75 000 euros d'amende.

Un stage de sensibilisation à la prévention et à la lutte contre la maltraitance animale pourra également être prononcé par le juge comme peine alternative ou complémentaire à une peine de prison. Les décisions de confiscation ou d'interdiction de détenir un animal seront désormais inscrites dans le fichier des personnes recherchées (FPR).

Le texte propose d’insérer de nouvelles dispositions dans le Code pénal tendant à réprimer les actes de zoophilie et la zoopornographie. En effet, il faut souligner que les sites pornographiques spécialisés dans la zoophilie atteignent environ 1,5 million de visites mensuelles en France, sans compter les rubriques dédiées à la zoophilie sur les sites pornographiques classiques.


L’interdiction progressive des animaux sauvages dans les cirques itinérants et les delphinariums

La proposition de loi comporte une interdiction progressive de l'acquisition, la détention et la reproduction en vue de leur exhibition des animaux sauvages dans les cirques itinérants et les delphinariums. En outre, les spectacles comprenant des animaux sauvages seront interdits dans les discothèques ou lors de fêtes privées et à la télévision.

Par ailleurs, il sera mis fin dans un délai de 2 ans à la pratique dite des montreurs d’ours et de loups et aux élevages de visons d’Amérique pour leur fourrure.


Il faut noter, à toutes fins utiles, que s’agissant des pouvoirs de police du maire en matière de protection des animaux, l’article R 214-17 du code rural et de la pêche précise que « si, du fait de mauvais traitements ou d'absence de soins, des animaux domestiques ou des animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité sont trouvés gravement malades ou blessés ou en état de misère physiologique, le préfet prend les mesures nécessaires pour que la souffrance des animaux soit réduite au minimum …», c'est donc au préfet et non au maire d’intervenir. Le préfet est seul compétent pour prendre un arrêté de saisie d’un animal maltraité, et de le confier, si nécessaire, à une association de protection animale, dans l’attente d’une ordonnance du procureur de la République. Toutefois, en tant qu'officier de police judiciaire, le maire est tenu de « constater les infractions à la loi pénale, en rassembler les preuves et en rechercher les auteurs tant qu’une information n’est pas ouverte » (article 14 du code de procédure pénale).


Il faut également relever qu’une affaire du 17 décembre 2020 (CJUE, 17 déc. 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a. c/ Vlaamse Regering, aff. C-336/19), commentée ci-après, a permis à la cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de confronter bien-être animal et abattage rituel.


Pour la troisième fois en un peu plus de dix-huit mois, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a du se prononcer sur les rapports entre bien-être animal et abattage rituel. Ses deux premières décisions relevaient d’une logique d’articulation. D’un côté, le droit de l’Union européenne (UE) peut imposer que l’abattage rituel soit opéré dans des abattoirs agréés dans la mesure où un tel encadrement ne restreint pas la liberté religieuse (CJUE 29 mai 2018, aff. C-426/16, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW e.a. c/ Vlaams Gewest). De l’autre, la certification européenne « agriculture biologique », qui inclut des standards élevés en matière de bien-être animal, ne peut être attribuée à la viande issue d’animaux abattus, selon les rituels religieux, sans étourdissement préalable (CJUE 26 févr. 2019, aff. C-497/17, OABA c/ Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation, Bionoor SARL, Ecocert France SAS, INAO). La dernière décision de la Cour, rendue le 17 décembre 2020, traduit cette fois une logique d’opposition. Les États membres souhaitant promouvoir le bien-être animal sont ainsi en droit de supprimer l’exception à l’obligation générale d’étourdissement préalable des animaux normalement accordée pour l’abattage rituel.


C’est un décret adopté par le gouvernement flamand de Belgique le 7 juillet 2017 qui a transporté la controverse jusqu’aux prétoires. Celui-ci conditionne l’abattage rituel d’animaux à leur étourdissement préalable réversible et non létal. Il met ainsi à profit la possibilité laissée par le règlement (CE) n° 1099/2009 sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort, dont l’article 26, § 2 c), permet aux États membres d’adopter des mesures assurant une meilleure protection des animaux. Néanmoins, l’article 4, § 4, du même règlement prévoit explicitement une exception à l’obligation d’étourdissement préalable des animaux pour ce qui concerne la mise à mort réalisée conformément à des préceptes religieux. L’enjeu est donc de déterminer si la marge laissée aux États membres permet d’aller jusqu’à supprimer l’effet de l’exception prévue en matière d’abattage rituel. C’est dans ce contexte que la Cour constitutionnelle de Belgique, saisie par diverses associations juives et musulmanes de plusieurs recours en annulation contre le décret, a décidé de poser à la CJUE trois questions préjudicielles portant respectivement sur l’interprétation de l’article 26, § 2 c), du règlement, le respect de l’article 10, § 1er, de la Charte des droits fondamentaux garantissant la liberté de religion et le respect des principes d’égalité, de non-discrimination et de diversité culturelle, religieuse et linguistique garanties par les articles 20, 21 et 22 de la Charte.


Le bien-être animal, une valeur de l’UE

La Cour, réunie en grande chambre, focalise l’essentiel de sa décision sur les deux premières questions, traitées conjointement. Elle rappelle avant tout que l’obligation d’étourdissement préalable, et plus généralement l’ensemble du règlement n° 1099/2009 soumis à son interprétation, traduisent le fait que le bien-être animal constitue une valeur de l’UE consacrée tant par l’article 13 TFUE que par la jurisprudence. Dès lors, ce n’est qu’à titre dérogatoire et pour assurer le respect de la liberté de religion qu’une exception est prévue pour ce qui concerne l’abattage rituel. À cet égard, compte tenu des disparités de traitement de l’abattage rituel entre les États membres, le législateur européen a entendu assurer un certain « degré de subsidiarité » en leur laissant la liberté d’adopter des mesures plus favorables à la protection des animaux. Dans ces conditions, c’est aux États membres eux-mêmes d’opérer la conciliation entre les deux valeurs protégées par le droit de l’UE. Assez logiquement, l’article 26, § 2 c), du règlement, pris in abstracto, ne porte donc aucune atteinte à la liberté de religion garantie par l’article 10, § 1er, de la Charte des droits fondamentaux. Un État membre peut adopter des mesures plus favorables au bien-être des animaux au moment de leur mise à mort à la condition, cependant, que pareilles mesures respectent les droits fondamentaux.


Or, le décret adopté par la Région flamande, qui relève effectivement, selon la Cour, du champ d’application de l’article 10, § 1er, de la Charte, apparaît limiter l’exercice du droit à la liberté des croyants juifs et musulmans. L’abattage rituel exige en effet que la mort de l’animal découle du seul fait qu’il se vide de son sang, raison pour laquelle, pour s’en assurer, l’étourdissement préalable n’est pas pratiqué. Afin de déterminer si une telle limitation de la liberté de religion est permise, la CJUE procède, en premier lieu, à différents constats. La réglementation nouvelle est bien prévue par la loi et n’aboutit pas à prohiber en tant que tel l’abattage rituel, encore que, sur ce dernier point, l’affirmation paraît un peu rapide et l’on pourrait objecter que l’absence d’étourdissement semble malgré tout en constituer pour les requérants un élément primordial. Le décret litigieux poursuit en outre un objectif d’intérêt général largement exprimé par le législateur flamand et reconnu par le droit de l’Union.


Proportionnalité de l’ingérence dans la liberté de manifester sa religion

En second lieu, la Cour se penche plus longuement sur le respect du principe de proportionnalité, sachant que dans le domaine des rapports entre État et religions, il convient de reconnaître la marge d’appréciation dont bénéficient les autorités nationales. Le raisonnement des juges procède en deux temps. D’une part, ils constatent que le législateur flamand s’est fondé sur un consensus scientifique établissant que l’étourdissement préalable constitue le meilleur moyen de réduire la souffrance des animaux au moment de leur mise à mort. Le décret adopté satisfait donc à la condition de nécessité. D’autre part, pour établir le caractère proportionné de l’ingérence dans la liberté de manifester sa religion, la Cour souligne que le législateur flamand s’est là encore appuyé sur des recherches scientifiques démontrant que l’étourdissement préalable n’avait aucune conséquence sur le fait que la mort des animaux était entraînée par la saignée. Selon ces études, la technique de l’électronarcose aboutit à un étourdissement réversible et non létal. Par conséquent, c’est l’argument principal au fondement de l’abattage rituel sans étourdissement qui est écarté, c’est-à-dire la crainte que la mort de l’animal soit causée par la technique d’étourdissement et non par la saignée. La Cour aurait sans doute pu s’arrêter là. Elle replace néanmoins le débat dans le cadre d’un conflit de valeurs : « la Charte est un instrument vivant à interpréter à la lumière des conditions de vie actuelles et des conceptions prévalant de nos jours dans les États démocratiques (…). Or, le bien-être animal, en tant que valeur à laquelle les sociétés démocratiques contemporaines attachent une importance accrue depuis un certain nombre d’années, peut, au regard de l’évolution de la société, être davantage pris en compte dans le cadre de l’abattage rituel et contribuer ainsi à justifier le caractère proportionné d’une réglementation telle que celle en cause au principal » (§ 77). Pour toutes ces raisons, elle conclut au caractère proportionné des mesures adoptées par la région Flandre.

La tension persistante entre bien-être animal et abattage rituel en droit de l’Union européenne méritait bien un traitement à part entière. À ce titre, la décision rendue par la Cour fera date, d’autant qu’elle valorise nettement le bien-être animal en allant à l’encontre des conclusions de l’Avocat général G. Hogan. Elle n’apparaît toutefois pas exempte de critiques.


D’une part, si son raisonnement traduit un appel à faire évoluer les pratiques en matière d’abattage rituel, la Cour ne nomme pas explicitement les choses. Elle se range derrière les avis scientifiques mis en avant par le législateur flamand. Cependant, il faut savoir que le débat sur l’étourdissement préalable des animaux existe au sein même des institutions religieuses et que certaines y sont favorables. Ce n’est évidemment pas à la Cour de le trancher pour ces dernières. Cela dit, l’évoquer aurait pu montrer que le bien-être animal et la liberté de religion ne sont pas, contrairement à ce que laissent entendre certains points de la décision, deux valeurs parfaitement irréconciliables.

D’autre part, il est permis de s’étonner du constat, partagé par la Commission, selon lequel la Flandre peut bien imposer l’étourdissement lors de l’abattage rituel dès lors que la libre circulation des produits provenant d’autres États membres n’est pas entravée et permet en conséquence de se procurer de la viande issue d’abattages rituels réalisés sans étourdissement.


Enfin, il n’apparaît pas inutile de rappeler que la possibilité d’imposer l’étourdissement y compris lors de l’abattage rituel d’animaux intervient dans un contexte où l’effectivité de la législation européenne en matière de bien-être animal est perçue comme laissant à désirer. Il suffit de renvoyer sur ce point aux images de mauvais traitements dans les abattoirs régulièrement révélées dans les médias. Certes, ce n’est pas une raison pour ne pas adopter de mesures assurant une meilleure protection des animaux. Il faut néanmoins reconnaître qu’une fois ces remarques mises bout à bout et même si la promotion du bien-être animal peut être vue comme un progrès du point de vue d’une grande partie de l’opinion publique, les citoyens touchés par ces mesures n’en doivent pas moins garder un goût amer.

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