A LA UNE N°148 : Rapports des principales ordonnances pouvant impacter les collectivités


1) Ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19


Cette ordonnance est prise sur le fondement du f du 1° du I de l’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19. Elle comporte les mesures nécessaires à l’assouplissement des règles applicables à l’exécution des contrats publics qui serait compromise du fait de l’épidémie de covid-19, afin de ne pas pénaliser les opérateurs économiques et de permettre la continuité de ces contrats.

Afin de pallier les difficultés susceptibles d’être rencontrées par les opérateurs économiques dans l’exécution des marchés et des concessions et éviter les ruptures d’approvisionnement pour les acheteurs, les contrats dont la durée d’exécution arrive à échéance pendant cette période peuvent être prolongés au-delà de la durée maximale fixée par le code de la commande publique et les autorités contractantes sont autorisées à s’approvisionner auprès de tiers nonobstant d’éventuelles clauses d’exclusivité.

Afin de ne pas pénaliser les opérateurs économiques qui sont empêchés d’honorer leurs engagements contractuels du fait de l’épidémie, des mesures doivent également être prises pour faire obstacle aux clauses contractuelles relatives aux sanctions pouvant être infligées au titulaire et prévoir les modalités de son indemnisation en cas de résiliation du contrat ou d’annulation de bons de commande. Il est en outre nécessaire d’assouplir les règles d’exécution financière des contrats de la commande publique, notamment en permettant aux acheteurs de verser des avances d’un montant supérieur au taux maximal de 60% prévu par le code de la commande publique.

Comme le prévoit l’article 1er de l’ordonnance, l’application de ces dispositions requiert une analyse au cas par cas de la situation dans laquelle se trouvent les cocontractants qui devront justifier la nécessité d’y recourir.

2) Ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020 relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19


La période actuelle de l’épidémie de covid-19 coïncide avec plusieurs étapes importantes dans le fonctionnement normal des collectivités, notamment concernant le vote annuel du budget ainsi que la fixation des taux de fiscalité locale ou des montants des redevances. L’ordonnance vise donc à apporter aux collectivités les souplesses nécessaires, en particulier en ce qui concerne les délais d’adoption de ces décisions structurantes du débat démocratique local, jusqu’au rétablissement de conditions sanitaires permettant la réunion des organes délibérants.

Par ailleurs, l’ordonnance étend les pouvoirs habituels des exécutifs locaux pour engager, liquider et mandater des dépenses, afin de tenir compte de la situation actuelle et de maintenir la capacité d’action des collectivités.

En outre, les délégations qui peuvent être accordées aux présidents des conseils régionaux sont étendues afin de faciliter l’attribution d’aides aux entreprises.

Enfin, le projet d’ordonnance tire les conséquences du décalage de l’installation des organes des communes et de leurs groupements en ce qui concerne certaines délégations ainsi que le renouvellement des mandats des représentants des élus locaux dans certaines instances consultatives nationales.

L’ordonnance est composée de seize articles.

L’article 1er autorise pour une durée limitée les présidents des conseils régionaux à décider de l’octroi des aides aux entreprises dans un souci de rapidité et d’efficacité dans le contexte économique résultant de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19. Ces décisions s’inscrivent dans le cadre du droit commun des aides aux entreprises prévues par le I et le II de l’article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales.

Cette délégation est toutefois encadrée. Tout d’abord, elle peut être empêchée, retirée ou modifiée par une délibération du conseil régional. Les décisions du président du conseil régional intervenant sur le fondement de l’article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales sont prises en application des régimes d’aides adoptés par le conseil régional et ne peuvent s’en écarter. Elles sont par ailleurs plafonnées à 100 000 € par aide octroyée, dans la limite des crédits inscrites au budget et sont autorisées jusqu’à une date fixée par décret et au plus tard jusqu’à six mois à compter de la publication de la présente ordonnance. Ces décisions concernent l’octroi des aides et, par parallélisme des formes, les décisions de récupération des aides qui seraient indument octroyées.

Enfin, cette délégation est assortie d’une obligation pour le président du conseil régional de rendre compte de son exercice devant le conseil régional et d’informer la commission permanente. Les décisions sont soumises au contrôle de légalité et, sans que le texte ne le précise, au droit européen des aides d’État.

L’article 2 autorise, sauf délibération contraire de leurs organes délibérants, les exécutifs de chaque collectivité territoriale ou établissements publics de coopération intercommunale à signer avec l’État la convention mentionnée à l’article 2 de l’ordonnance portant création d’un fonds de solidarité. La durée de cette autorisation est limitée à celle du fonds.

L’article 3 adapte, de manière transitoire, les règles de fonctionnement en matière budgétaire des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics n’ayant pas adopté leur budget 2020. Ainsi, le point I permet d’élargir, pour l’exercice 2020, les prérogatives des exécutifs locaux ne disposant pas de budget 2020 adopté. Ceux-ci sont notamment autorisés, pour les dépenses d’investissement, à engager, liquider et mandater les dépenses dans la limite des crédits du budget 2019 et sans autorisation de l’organe délibérant.

Le point II ouvre, à titre exceptionnel, pour l’exercice 2020, la possibilité à ces mêmes exécutifs locaux de procéder à des virements de chapitre à chapitre dans la limite de 15% du montant des dépenses réelles de chaque section. Il s’agit ainsi d’adapter, de manière transitoire, les règles des institutions locales et de leurs actions durant la présente période de crise sanitaire.

L’article 4 porte les dérogations et assouplissements nécessaires pour donner à l’ensemble des collectivités, groupements et établissements publics locaux, l’agilité budgétaire nécessaire en cette période de crise, en allégeant temporairement les formalités rendues impossibles du fait des mesures prises au titre de la lutte contre l’épidémie de covid-19. Aussi, de manière transitoire, certaines prérogatives des exécutifs locaux en matière budgétaire sont étendues afin de permettre aux collectivités territoriales de prendre les décisions utiles et nécessaires à la gestion de la crise sans avoir à réunir leurs assemblées délibérantes.

Le I propose l’accroissement, pour l’exercice 2020, des possibilités d’ajustements budgétaires par l’exécutif déjà existant pour les régions, métropoles, collectivités territoriales de Corse, de Guyane et de Martinique. Les virements entre chapitres deviendront ainsi possibles, pour l’exercice 2020, sans autorisation de l’organe délibérant et à hauteur de 15 % par section (contre 7,5 % en temps normal, et après autorisation de l’organe délibérant dans le droit commun).

Le II et le III visent à augmenter, pour l’exercice 2020, les possibilités d’ajustements budgétaires en matière de dépenses imprévues déjà existantes pour l’ensemble des collectivités et de leurs groupements. Le plafond sera porté à 15% des dépenses prévisionnelles de chaque section et ces dépenses, en section d’investissement, pourront être financées par l’emprunt.

Le IV, le V et le VI reportent les dates limites d’adoption des budgets primitifs au 31 juillet 2020.

Le VII reporte la date de l’adoption du compte administratif 2019 au 31 juillet 2020, mais également celle de transmission du compte de gestion aux organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements au 1er juillet 2020.

Enfin, le VIII assouplit, pour l’exercice 2020, les règles relatives aux délais applicables au débat d’orientations budgétaires et en matière d’adoption du budget, en supprimant notamment les délais maximaux entre la tenue dudit débat et le vote du budget, mais également en suspendant l’application des délais spécifiques de transmission du budget préalablement à son examen.

L’article 5 abroge les dispositions de l’article 9 de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 qui précisées par celles de la présente ordonnance.

L’article 6 rétablit les délégations à l’exécutif des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et de la métropole de Lyon pour réaliser les opérations nécessaires pour assurer leur financement (dont notamment la mise en place d’emprunts et d’autres opérations financières) et qui ont pris fin avec le début de la campagne électorale de 2020.

L’article 7 vise à reporter au 1er janvier 2021 l’entrée en vigueur de certaines dispositions de l’article 216 de la loi de finances pour 2020 afin de permettre aux collectivités de disposer d’un délai supplémentaire pour adopter le coefficient de la taxe locale sur la consommation finale d’électricité (TLCFE). Cet article 216 avance notamment au 1er juillet de l’année N-1 la date limite avant laquelle les communes, les EPCI à fiscalité propre, les syndicats intercommunaux exerçant la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité et les départements peuvent délibérer pour adopter les tarifs de la TCFE.

Par dérogation, en 2020, ces collectivités et groupements pourront adopter ces tarifs avant le 1er octobre, comme précédemment.

Les articles 8 et 9 prévoient que les communes, les EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon pourront délibérer avant le 1er octobre 2020 pour instituer la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE), par dérogation à la date du 1er juillet fixée par les articles L. 2333-6 et L. 2333-10 du code général des collectivités territoriales.

L’article 10 prévoit que les syndicats mixtes compétents pour l’enlèvement des ordures ménagères peuvent instituer la redevance d’enlèvement des ordures ménagères avant le 1er septembre 2020.

Cette disposition déroge à l’article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales qui fixe cette date limite au 1er juillet.

L’article 11 reporte au 3 juillet 2020 la date limite de vote des taux et des tarifs des impôts locaux pour les collectivités territoriales, les collectivités à statut particulier et les EPCI à fiscalité propre. Cette mesure dérogatoire répond à l’impossibilité pour certains organes délibérants, du fait de la crise sanitaire et du report du second tour des élections municipales, à pouvoir se réunir dans le calendrier habituel, c’est-à-dire avant le 15 ou le 30 avril prochain.

La mesure concerne tous les impôts locaux soumis au délai mentionné à l’article 1639 A du code général des impôts.

L’article 12 est une mesure de coordination. Dans la mesure où la date limite du vote du taux de DMTO est reportée pour les conseils départementaux et les collectivités à statut particulier au 31 juillet 2020, l’entrée en vigueur de ces délibérations est, par dérogation, reportée au 1erseptembre 2020.

L’article 13 est également une mesure de coordination. Elle vise à autoriser les communes et les EPCI ayant institué une part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères à transmettre aux services fiscaux, uniquement en 2020, le montant de cette part incitative par local jusqu’au 3 juillet 2020.

L’article 14 proroge les mandats des représentants des élus locaux au sein du comité des finances locales et du Conseil national d’évaluation des normes. Ces instances consultatives contribuent notamment à l’élaboration des réformes financières relatives à la sphère locale ainsi qu’à l’évaluation de l’impact des normes applicables aux collectivités. Elles sont composées de représentants de l’État et d’élus : parlementaires et représentants des collectivités locales, élus par leurs pairs et majoritaires au sein de ces instances.

Le conseil et le comité sont renouvelés tous les trois ans et l’ont été, la dernière fois, en juillet 2017. La prochaine élection était donc prévue au mois de juillet 2020.

Au vu du décalage de la date du second tour des élections municipales, il devient nécessaire de reporter le renouvellement de ces deux instances, car l’organisation de ces renouvellements dans les délais prévus ne permettrait pas à leurs représentants d’être élus par un corps électoral stabilisé (notamment pour ce qui concerne les représentants des EPCI) et représentatif. Le présent article proroge donc le mandat des représentants des élus locaux au sein du comité et du conseil, jusqu’au premier jour du cinquième mois suivant le second tour des élections municipales.

3) Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période


L’ordonnance porte sur l’aménagement des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et sur l’adaptation des procédures pendant cette même période.

Le titre Ier est consacré aux dispositions générales sur la prorogation des délais.

L’article 1er précise quels délais sont concernés par les dispositions de l’ordonnance :

ceux qui arrivent à échéance entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré, et le cas échéant prorogé, sur le fondement des articles L. 3131-20 à L. 3131-22 du code de la santé publique.

Sont exclus de ce périmètre : les délais applicables en matière pénale, procédure pénale, ainsi qu’en matière d’élections régies par le code électoral, ceux encadrant les mesures privatives de liberté, les délais concernant les procédures d’inscription à une voie d’accès de la fonction publique ou à une formation dans un établissement d’enseignement, les obligations financières et garanties y afférentes mentionnées aux articles L. 211-36 et suivants du code monétaire et financier ainsi que les conventions conclues dans le cadre d’un système de paiement et systems de règlement et de livraison d'instruments financiers mentionnés à l’article L. 330-1 du même code, ainsi que les délais et mesures aménagés en application de la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie.

L’article 2 explicite le mécanisme de report de terme et d’échéance : pour les actes, actions en justice, recours, formalités, inscriptions, déclarations, notifications, ou publications prescrits par la loi ou le règlement, à peine de nullité, sanction, y compris désistement d’office, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui devaient être réalisés dans la période mentionnée à l’article 1er, les délais sont prorogés à compter de la fin de cette période, pour la durée qui était légalement impartie, mais dans la limite de deux mois.

Il en est de même pour les paiements prescrits par la loi ou le règlement en vue de l’acquisition ou de la conservation d’un droit.

Ainsi, l’ordonnance ne prévoit pas de supprimer la réalisation de tout acte ou formalité dont le terme échoit dans la période visée ; elle permet simplement de considérer comme n’étant pas tardif l’acte réalisé dans le délai supplémentaire imparti.

La précision selon laquelle sont concernés par les dispositions de cet article les actes « prescrits par la loi ou le règlement » exclut les actes prévus par des stipulations contractuelles.

Le paiement des obligations contractuelles doit toujours avoir lieu à la date prévue par le contrat.

S’agissant des contrats, néanmoins les dispositions de droit commun restent applicables le cas échéant si leurs conditions sont réunies, par exemple la suspension de la prescription pour impossibilité d’agir en application de l’article 2224 du code civil, ou encore le jeu de la force majeure prévue par l’article 1218 du code civil.

Enfin, n’entrent pas dans le champ de cette mesure :

- les délais dont le terme est échu avant le 12 mars 2020 : leur terme n’est pas reporté ;

- les délais dont le terme est fixé au-delà du mois suivant la date de la cessation de l’état d’urgence sanitaire : ces délais ne sont ni suspendus ni prorogés.

L’article 3 fixe la liste des mesures judiciaires et administratives dont l’effet est prorogé de plein droit pour une durée de deux mois à compter de l’expiration de la période définie au I de l’article 1er, dès lors que leur échéance est intervenue dans cette période, sauf si elles sont levées ou leur terme modifié par l’autorité compétente entre temps.

Il s’agit des mesures d’aide, d’accompagnement ou de soutien aux personnes en difficulté sociale, des mesures conservatoires, d’enquête, d’instruction, de conciliation ou de médiation, des mesures d’interdiction ou de suspension qui n’ont pas été prononcées à titre de sanction, ainsi que des autorisations, des permis et des agréments.

L’article 4 fixe le sort des astreintes et des clauses contractuelles visant à sanctionner l’inexécution du débiteur.

Les astreintes, clauses pénales, clauses résolutoires et clauses de déchéance qui auraient dû produire ou commencer à produire leurs effets entre le 12 mars 2020 et l’expiration de la période définie au I de l’article 1er sont suspendues : leur effet est paralysé ; elles prendront effet un mois après la fin de cette période, si le débiteur n’a pas exécuté son obligation d’ici là.

Les astreintes et clauses pénales qui avaient commencé à courir avant le 12 mars 2020 voient quant à elles leur cours suspendu pendant la période définie au I de l’article 1er ; elles reprendront effet dès le lendemain.

En toute hypothèse, lorsque les mesures précédentes ont été prononcées avant le 12 mars 2020, le juge ou l’autorité administrative peut y mettre fin s’il est saisi.

L’article 5 prévoit la prolongation de deux mois après la fin de la période définie au I de l’article 1er des délais pour résilier ou dénoncer une convention lorsque sa résiliation ou l’opposition à son renouvellement devait avoir lieu dans une période ou un délai qui expire durant la période définie au I de l’article 1er.

Le titre II comporte des dispositions particulières aux délais et procédures en matière administrative afin de tenir compte de certaines spécificités de l’action administrative.

L’article 6 précise le champ d’application de ce titre. Une conception extensive de la notion d’autorité administrative est retenue reprenant celle du code des relations entre le public et l’administration. Il s’agit des administrations de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics administratifs, des organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.

Un premier chapitre est consacré aux dispositions relatives aux délais.

Ainsi l’article 7 prévoit que des délais de l’action administrative sont suspendus. Les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis de l’un des organismes ou personnes mentionnés à l’article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu’à la fin de la période mentionnée au I de l’article 1er. Il précise que le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l’article 1er interviendra à l’achèvement de celle-ci.

Les mêmes règles s’appliquent aux délais impartis aux mêmes organismes ou personnes pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une demande ainsi qu’aux délais prévus pour la consultation ou la participation du public.

L’article 8 suspend les délais imposés par l’administration, conformément à la loi et au règlement, à toute personne pour réaliser des contrôles et des travaux ou pour se conformer à des prescriptions de toute nature sont, à compter du 12 mars 2020 jusqu’à la fin du mois suivant la période d’état d’urgence sanitaire, sauf lorsqu’ils résultent d’une décision de justice. Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant cette même période est reporté jusqu’à l’achèvement de celle-ci.

L’article 9 ouvre néanmoins deux catégories d’exception au principe de suspension de ces délais.

D’une part, un décret pourra fixer les catégories d’actes, de procédures et d’obligations pour lesquels, pour des motifs de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de sécurité, de protection de la santé, de la salubrité publique, de préservation de l’environnement et de protection de l’enfance et de la jeunesse, le cours des délais reprend.

D’autre part, pour les mêmes motifs, un décret peut, pour un acte, une procédure ou une obligation déterminée fixer une date de reprise des délais à condition d’en informer les personnes concernées.

L’article 10 est spécifique au domaine fiscal. En matière de contrôle fiscal, le 1° du I suspend les délais de prescription du droit de reprise qui arrivent à terme le 31 décembre 2020 pour une durée égale à celle de la période comprise entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la fin de l’état d’urgence sanitaire. Le 2° du I suspend en outre, pendant la même période, tant pour le contribuable que pour les services de l’administration

fiscale, l’ensemble des délais prévus dans le cadre de la conduite des procédures de contrôle et de recherche en matière fiscale, sans qu'une décision en ce sens de l'autorité administrative ne soit nécessaire. La suspension des délais concerne également ceux applicables en matière de rescrit. Des dispositions identiques sont prises pour les délais de reprise, de contrôle et de rescrit prévus par le code des douanes. Enfin, le 3° du I suspend les délais prévus à l'article 32 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance, relatif à l’expérimentation de la limitation de la durée des contrôles administratifs sur certaines entreprises dans les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes.

Le II de l’article 10 prévoit que le report des formalités déclaratives prévu par l’article 2 ne s’applique pas aux déclarations servant à l’imposition et à l’assiette, à la liquidation et au recouvrement des impôts droits et taxes. Il s’agit ici de préserver le recouvrement des recettes publiques nécessaires au fonctionnement des services publics et au soutien de l’économie.

L’article 11 dispose que les délais applicables en matière de recouvrement et de contestation des créances publiques prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité ou déchéance d’un droit ou d’une action sont suspendus pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire augmentée de trois mois. Ces dispositions concernent l’ensemble des créances dont le recouvrement incombe aux comptables publics.

Le chapitre II comporte des dispositions relatives aux consultations.

L’article 12 aménage, à compter du 12 mars 2020 et pour la durée de la période d’état d’urgence sanitaire augmentée d’un mois, les procédures d’enquête publique relatives à des projets présentant tout à la fois un intérêt national et un caractère d’urgence. L'autorité compétente pour organiser l’enquête peut, pour toute enquête publique déjà ouverte relative à un tel projet, décider qu’elle se poursuit uniquement par des moyens électroniques dématérialisés.

Toute nouvelle enquête publique relative à un tel projet sera ouverte et conduite uniquement par des moyens électroniques dématérialisés. Si la durée de l’enquête publique excède celle de l’état d’urgence sanitaire augmentée d’un mois, l’autorité qui l’organise peut choisir de l’achever selon les mêmes modalités dématérialisées ou de l’achever selon les modalités de droit commun.

L’article 13 dispense de consultation préalable obligatoire, sous réserve des obligations résultant du droit international et du droit de l’Union européenne, les projets de texte réglementaire ayant directement pour objet de prévenir les conséquences de la propagation du covid 19 ou de répondre à des situations résultant de l’état d’urgence sanitaire Les consultations du Conseil d’État et des autorités saisies pour avis conforme sont en revanche maintenues.